今年恰逢气候领域里程碑意义的《巴黎协定》达成十周年。10年来，全球气候治理不断面临新的机遇与挑战。2024年，极端天气给全球造成了超过3000亿美元的经济损失，低收入和气候脆弱国家受到的影响尤其严重。
联合国环境规划署（UNEP）近日发布报告《2025年适应差距报告：空转前行》称，在全球气温持续上升和气候影响日益加剧的背景下，虽然各国适应气候变化的计划制订与执行正得到改进，但到2035年，发展中国家每年所需的适应资金将超过3100亿美元，为目前国际公共适应资金流动额的12倍。
适应气候变化，是指通过加强自然生态系统和经济社会系统的风险识别与管理，采取有效调整措施，充分利用有利因素、防范不利因素，从而减轻气候变化产生的不利影响和潜在风险。
11月6日至7日，联合国气候峰会将在巴西北部帕拉州的亚马孙城市贝伦。此次峰会是《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）的前序。COP30将于11月10日至21日在贝伦举行。
资金缺口有多大
报告预测，2035年发展中国家每年所需的适应资金为3100亿美元。若根据各国国家自主贡献和国家适应计划中推算的需求进行估算，这一数字将升至3650亿美元。这些金额未计入通货膨胀因素。
然而，2023年流向发展中国家的国际公共适应资金仅为260亿美元，较前一年的280亿美元不升反降。这意味着每年适应资金缺口高达2840亿~3390亿美元——相当于当前资金流的12至14倍。
报告还强调，按照目前趋势，此前“格拉斯哥气候协议”中提出的到2025年将国际公共适应资金从2019年水平翻倍至约400亿美元的目标将难以实现。
10月底，联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处发布首份《双年透明度报告与国家温室气体清单综合报告》，这份长达数百页的技术文件，是《巴黎协定》实施阶段最具代表性的“成绩单”，也印证了适应领域面临的失衡现状。
全球气候资金流动情况显示，仅有37个缔约方（发展中国家）提供完整数据，其中2021年总额约53.7亿美元；2022年上升至71.2亿美元，年平均资金量约63.2亿美元，主要通过双边或区域渠道提供，形式以赠款与优惠贷款为主。然而，37个缔约方的气候资金需求总额高达3396亿美元，每年平均实际仅获得60亿美元。
去年的COP29被称为“气候融资COP”，会上达成的气候资金新目标，要求发达国家在2035年前每年为发展中国家提供至少3000亿美元气候资金。同时鼓励各方共同努力，使资金规模增长至每年至少1.3万亿美元。因此，报告呼吁发达国家落实向发展中国家提供气候资金的承诺。
即便如此，这一数额仍不足以填补资金缺口。对于发展中国家而言，在获取气候变化的适应资金方面，缺口缘何如此之大？报告认为，首先，若延续过去十年的通胀至2035年，发展中国家所需的适应资金将从按2023年币值计算的3100亿~3650亿美元/年攀升至4400亿~5200亿美元/年。其次，3000亿美元目标同时涵盖减缓和适应领域，意味着适应行动实际分得的资金将更少。
融资路线图
“气候影响正在加速。然而，适应资金却没有跟上步伐，这使世界上最脆弱的群体面临海平面上升、致命风暴和酷热的威胁。”联合国秘书长古特雷斯在报告发布之际的致辞中表示。
“从巴库到贝伦路线图”是COP29和COP30主席团为实现融资目标所制订的联合计划。路线图提出，到2035年筹集1.3万亿美元资金的目标或将成为关键转折，但必须审慎操作，避免加剧发展中国家脆弱性。赠款、优惠融资及不引起债务的金融工具对于防止债务累积至关重要。
报告认为，该路线图要发挥实效，国际社会必须通过强化减缓和避免适应不当来控制资金缺口，借助新兴的资助方和创新金融工具扩大资金规模，并推动更多金融机构将气候韧性纳入决策考量。
2024年适应基金、全球环境基金和绿色气候基金对新项目的支持额度已增至近9.2亿美元，较2019~2023年间4.94亿美元的五年移动平均值增长86%。但考虑到新出现的财政约束因素，这一增长可能仅是短期峰值，未来发展仍存变数。
报告还显示，目前，全球192个国家中约有172个国家已制定至少一项国家适应政策、战略或计划，仅剩4个国家尚未启动规划工作。然而在这172个国家中，36国的政策文件已过时或至少十年未更新。
同时，各国共报告了1600多项已实施的适应行动，主要涉及生物多样性、农业、水资源和基础设施领域。但仅有少数国家报告了实际成果和影响，而这类数据正是评估行动成效与适当性的关键依据。
环境署执行主任安德森（Inger Andersen）认为，需要在全球范围内推动适应资金增长——包括公共和私营资金来源——同时不增加脆弱国家的债务负担。即便面临财政紧缩和多重优先事项，也必须立即投资适应行动，否则未来每年都将承受更高代价。
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潘寅茹
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